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Private finance initiative : que nous apprend le PPP britannique ? 

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La MIQCP a réalisé une étude sur l’ « Évolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne ». Des leçons peuvent être tirées pour les contrats de partenariat français. 

Les britanniques ont une certaine expérience concernant l’utilisation de fonds privés pour la réalisation de bâtiments publics. Ces partenariats public privé sont nommés private finance initiative (PFI). La Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) s’est donc naturellement penchée sur cette forme de contrat depuis plusieurs années.
Dès 2003, la MIQCP a élaboré un rapport intitulé « Le développement de la procédure PPP/PFI en Grande-Bretagne ». Le nouveau rapport « Évolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne » a été élaboré en 2005-2006. Il vient compléter les enquêtes menées pour la réalisation du premier rapport. L’effet d’apprentissage aidant, une réelle évolution est à noter entre ces deux périodes, pourtant rapprochées : « Des savoir-faire se constituent,… Les priorités, initialement centrés sur les aspects financiers et juridiques, se portent maintenant sur les aspects qualitatifs et sur l’importance d’une meilleure conception en amont ».
Basée notamment sur une série d’entretien, cette nouvelle enquête sur les PFI britanniques, et principalement les développements sur les avantages et les principales difficultés, peut être prise en compte pour l’élaboration des contrats de partenariat français.

Pour la réalisation de ce nouveau rapport, la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques a rencontré de nombreux acteurs des PFI. Les auteurs ont bien entendu rencontré des représentants des instances nationales : office of government commerce, Partnership UK et 4Ps (public-private partnership programme). Ils ont également interrogé d’importants maîtres d’ouvrage ayant passé des PFI dans le domaine de l’éducation (Department for education and skills), de la culture (Department for culture) et de la santé (Department of health). Dernière catégorie d’acteurs : les organismes jouant un rôle de facilitation ou d’évaluation : CABE (commission for architecture and the built environment) et NAO (national audit office).
L’un des éléments les plus saillants de ce nouveau rapport est le constat de la place prépondérante prise par la conception dans les PFI les plus récents. La mauvaise qualité des constructions (notamment des écoles) avait en effet été montrée du doigt. Désormais, une attention particulière est apportée au « design »… l’expérience britannique en la matière pourrait être profitable aux collectivités territoriales, qui sont alertées sur le caractère central de la phase de conception dans la réussite du projet.

LES PFI : UN PROCESSUS DOTÉ DE NOMBREUX ATOUTS

Six principaux atouts des PPP / PFI ont été identifiés par la MIQCP.
Une maintenance garantie pour toute la durée du contrat : c’est le contrat lui–même qui fixe cette exigence. La fixation de pénalités élevées en cas de non respect des clauses du contrat garantit la personne publique contre toute dérive et baisse de la qualité de service. La bonne rédaction du contrat est fondamentale à ce titre. Il apparaît tout au long du rapport que la rédaction du contrat et donc les phases de négociations sont tout à fait cruciales.
Des risques répartis équitablement : un contrat bien écrit est la garantie que les risques et les engagements réciproques sont équitables.
Des délais et des coûts maîtrisés : contrairement à ce qui peut arriver dans le cas des marchés publics, le cocontractant privé est très fortement incité à livrer les prestations en temps et en heure et sans dépasser les coûts initiaux. Le fait que le partenaire privé ne soit pas rémunéré avant que la prestation soit entièrement réalisée n’y est certainement pas étranger !
Les pouvoirs publics sont incités à raisonner sur le long terme : en Grande-Bretagne, les projets doivent s’inscrire dans une programmation budgétaire au niveau national. Pour passer le processus d’approbation, les dossiers doivent impérativement être solidement constitués.
La possibilité de réaliser des équipements multi-services est offerte par ce type de contrat. Même si peu de projets ont été réalisés dans ce sens à ce jour, la réalisation en une même opération de plusieurs programmes peut résulter de la conception du projet de plusieurs pouvoirs adjudicateurs.
Limiter le risque de l’entreprise défaillante. Compte tenu de la durée des contrats, il existe un risque de défaillance. Pour la partie publique, le gouvernement s’est porté garant auprès des banques du NHS-trust (secteur de la santé). Pour le prestataire privé, c’est « la méthode de préparation de la concurrence et les mécanismes contractuels » qui doivent garantir la solidité du partenaire privé. À ce jour, un seul PFI a été « cassé » pour cette raison.

D’IMPORTANTES DIFFICULTÉS À IDENTIFIER ET SURMONTER

Si les PPP / PFI présentent des avantages indéniables dans certains cas, il ne fait pas oublier que c’est également un contrat très long et complexe qui présente à ce titre des difficultés majeures.
Prendre en compte les délais et coûts de production et négociation du contrat. La négociation, étape cruciale avant la rédaction finale du contrat (« financial close ») est d’une durée moyenne de 35 mois dans le secteur hospitalier, ce qui a bien évidemment un coût, notamment pour les assistants techniques et juridiques extérieurs. Au cours de la négociation une augmentation importante du budget de l’opération est généralement observée.
Le problème des « petites » opérations est lié au coût de la procédure : les opérations de moins de 20 millions de livres sterling ne font pas l’objet d’un PFI, car le coût de la procédure serait disproportionné.
Contrairement à ce qui avait été initialement pensé, les opérateurs privés ne manifestent pas un très grand intérêt pour les PFI. La MIQCP note même que « le milieu des entreprises susceptibles de s’intéresser à ces marchés est très limité depuis l’origine et, si l’on en croit certains de nos interlocuteurs, en voie de diminution ». Cet état de fait a bien évidement un impact sur les capacités de négociation des collectivités.
Au-delà des capacités de négociation des entreprises, l’expérience britannique invite à s’interroger sur la question de l’adaptation des collectivités à la mise en place et gestion des contrats PFI. Cette question est bien entendu centrale : le PFI bénéficie d’un réel soutien politique, mais la question des compétences nécessaires pour le gérer est sous-estimée.
Les difficultés d’expression des besoins par la collectivité sont également pointées du doigt : la définition du programme initial et la consultation des futurs usagers sont des étapes essentielles mais qui nécessitent du temps et de l’argent. Un programme mal défini initialement peut déboucher sur « une re-programmation tardive et coûteuse » voire sur le constat de l’inadaptation des locaux lors de leur mise en service !
Le partage des risques est lui aussi déterminant. Alors que la répartition des risques a été identifiée comme un atout du PFI, sa détermination est très délicate : « il ne faut pas oublier que c’est le transfert de risque et la part qu’endosse le secteur public dans le partage, qui détermine si l’opération est inscrite ou non dans le bilan de dépense publique ».
La question de la qualité des prestations devrait être centrale. Or, les exigences de « rationalité économiques, juridiques et gestionnaires, le fait que le client de l’architecte soit le consortium et que ce dernier comprenne souvent mal les besoins du donneur d’ordre concourent à des prestations de moindre qualité.

Même si un parallèle ne peut être systématiquement fait entre le private finance initiative et le contrat de partenariat, beaucoup d’éléments se recoupent : il est important de savoir tirer des leçons de l’expérience des autres !